Местное самоуправление: как изменить позицию жителей и власти «наша хата с краю»?

Ю.Н. Фокин, доктор медицинских наук, профессор-хирург госпиталя им. А.А. Вишневского, магистр юриспруденции, депутат Совета депутатов Красногорского муниципального района Московской области. Член Центральной ревизионной комиссии Всероссийского созидательного движения «Русский лад», научный консультант комитета Всероссийской организации качества, член экспертных Советов по развитию сферы жилищного строительства и здравоохранения Государственной Думы РФ

Fokin U N Не будет откровением тот факт, что реформа местного самоуправления (далее МСУ) в РФ находится в перманентном состоянии. Так, за период с 2003 г. по настоящее время в Федеральной закон № 131 –ФЗ[1] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее 131 – ФЗ), внесено свыше двухсот поправок. Один из последних законов – ФЗ № 136 (2 ) 27.05.14г. « О внесении изменений в ст. 26 ФЗ « Об общих принципах законодательных( представительных) и исполнительных органов государственной власти » и 131-ФЗ. Законодатель предполагает, что реализация на практике основных его положений (конкретизация полномочий, совершенствование межбюджетных отношений, форм организации муниципальной власти и др.) позволит приблизить местную власть к жителям и повысить ее эффективность.

Вместе с тем, мировой опыт организации МСУ свидетельствует о том, что принятием мер только «сверху» эту задачу не решить. Необходимо учитывать и мнение «снизу». Иными словами, главная цель демократического государства - законодательно обеспечить такие условия взаимодействия сторон, при которых «жители могли бы дотянуться до власти рукой, а она должна вовремя протянуть руку помощи».

Особенно актуально это для современной России, где наряду с динамично развивающимися политико-правовыми процессами отмечается крайне низкая активность граждан в самоуправленческих отношениях. Это обусловлено тем обстоятельством, что большая часть россиян, по сути, самоустранилась от участия МСУ и занимает позицию «моя хата с краю». С другой стороны, муниципальные власти порой игнорируют мнение инициативных жителей и своевременно не принимают должных мер на их законные требования.

Наиболее злободневные вопросы в муниципалитетах - низкое качество услуг, предоставляемых управляющими компаниями, рост тарифов на коммунальные услуги, перекладывание капитального ремонта многоквартирных домов на «плечи» собственников, перебои с водо-, электро- и теплоснабжением, сохранение лесов, земельного фонда, ремонт дорог, очереди в детские сады др. Особо актуальны они для городков, которые раньше принадлежали Министерству обороны. В связи с несвоевременным их решением на местах жители вынуждено порой обращаться в высшие органы государственной власти. Примеров тому немало. Они периодически освещаются в средствах массовой информации.

Складывающаяся ситуация чревата тем, что находящееся в стадии становления российское местное самоуправление может со временем потерять свою демократическую сущность и трансформироваться в централизованную систему управления.

В этой связи становится важным решение одного из актуальных вопросов муниципальной теории и практики, а именно, - совершенствование организационно-правовых механизмов повышения социальной активности жителей и системы работы муниципальных властей. Его следует рассматривать во взаимосвязи «местные жители – депутаты- администрации муниципальных образований», так как единственный источник власти в РФ - ее многонациональный народ (ст. 3.п1. Конституции РФ), депутаты - законные их представители, местные администрации - исполнительная власть .

Имеется ряд определений понятия «социальная активность». В контексте темы данной статьи под социальной активностью жителей муниципальных образований следует понимать - желание, способность и возможность взрослого человека (группы людей) принимать на безвозмездной основе активное участие в местном самоуправлении с целью решения общественно значимых вопросов по месту жительства.

С учетом степени участия жителей в МСУ Гальченко В.В.( ) выделяет следующие типологические группы населения: «активные участники», «активные наблюдатели», «временно активизируемые наблюдатели» «социально пассивные люди». Данные социологических опросов свидетельствуют о том, что доля «активных участников» составляет в сельской местности не более 10 %, в городе - до 5 %. Большинство из них это, как правило, жители старших возрастных групп, в прошлом сотрудники - образования, культуры, силовых ведомств и др. с определенным опытом управленческий работы, а также высоким уровнем морально-деловых качеств и гражданской ответственности.

Основные причины низкой социальной активности населения:

- недоверие к органам МСУ;

- медленные темпы развития муниципальных образований;

- гражданский « инфантилизм ».

К ним следует также добавить следующие факторы:

- низкая информированность населения о МСУ, его преимуществах;

- отсутствие открытой информации о генеральном плане развития муниципального образования;

- решение местных вопросов по «старинке» т.е. без учета мнения жителей конкретных населенных пунктов;

- несовершенство правовых механизмов, регулирующих участие жителей в МСУ.

Ведущими предпосылками для формирования у жителей бюрократического облика МСУ являются - непрофессиональные действия (бездействие) некоторых чиновников на местах, непринятие с их стороны своевременных мер на неоднократные обращения жителей по вопросу, находящеммуся в их компетенции, не получение ответа (несоблюдение сроков) на обращение, их возврат из государственных органов (полиции, прокуратуры) на исполнение в первую инстанцию, бюрократическая волокита и др.

Необходимо учитывать еще одно обстоятельство – опасность жителей за свою активную позицию из-за возможных мер воздействия со стороны властей и работодателей (увольнение с работы, потеря места в очереди в детский сад, школу и др.) .

Важную роль в содействии решения проблем муниципалитетов законодатель отводит народным избранникам. Ведь в конкретном представительном органе они, как правило, представляют интересы не только своих избирателей от определенной административной территории , но и политических партий. Однако, отступление некоторыми из них от основных требований законодательства, а именно- не регулярный прием жителей в избирательном округе, не проведение годового отчета перед избирателями, периодические коррупционные скандалы с участие депутатов разного уровня порождает недоверие и к этому институту представительной демократии.

Известно, что наиболее близкими представителями власти к жителям являются муниципальные депутаты. Однако, они из-за ряда объективных причин не всегда могут исполнить наказы избирателей в срок и в полном объеме. Одна из причин- отсутствие закона , который гарантировал бы на федеральном уровне правовой статус и формы их деятельности. В ФЗ – 131 (ст. 40) установлены лишь общие подходы к определению статуса депутата без определения его прав, обязанностей и гарантий. Полномочия местных депутатов закреплены в уставах конкретных муниципальных образований. Вместе с тем, ряд вопросов требует законодательного урегулирования на государственном уровне. Примеры некоторых из них - убытие депутатов работающих на непостоянной основе на заседание Советов (комиссий), сохранение за это время за ними заработной платы на основном месте работы, ответственность должностных лиц за уклонение от представления ответа на депутатское обращение и др.

На основе анализа данных научной литературы, законодательных и нормативно- правовых актов, а также обобщения собственного опыта депутатской деятельности (двух созывов) в Совете депутатов Красногорского района МО представлены основные пути повышения социальной активности жителей. Речь идет о конкретных законодательных и организационных механизмах, реализация которых на практике, как предполагается, позволит создать необходимые условия для более эффективной работы местной администрации, муниципальных депутатов , а значит и более активного участия жителей в местном самоуправлении.

Законодательный механизм.

1 Разработка и принятие:

а) Федерального конституционного закона «О государственных гарантиях достойного уровня жизни граждан в РФ» в котором должны быть закреплены «наборы» государственных (муниципальных) услуг, гарантировано предоставляемых на территории муниципальных образований с финансовым ( материальным ) обеспечением.

б) федерального закона «Основы правового статуса и гарантии деятельности депутата ПОМО» (как вариант проект закона разработан автором статьи). Принятие данного закона позволит устранить пробелы имеющиеся в ФЗ-131 и определить государственные гарантии деятельности муниципальных депутатов.

в) внесение поправки в ФЗ №59 от 02.05.2006. « О порядке рассмотрения обращений граждан РФ », а именно сокращение в муниципальных органах власти сроков ответа ( до 15 суток ) на обращение жителей и депутатов .

Организационный механизм- т.е. конкретные формы организации работы депутатов, руководителей местных администраций и «активных участников» МСУ, которые как предполагается , смогут при их взаимодействии обеспечить повышение социальной активности большинства жителей муниципальных образований ( табл.1., 2)

Таблица 1.

Организационные формы совершенствования деятельности депутата ПОМО

№ п/п	Форма	Цель
1.	Подготовка депутатов по муниципальному праву и организации МСУ .	Повышение профессионального уровня депутатов по вопросам их полномочий.
2.	Проведение выездных заседаний Совета и профильных комиссий.	Решение на «местах» актуальных вопросов жителей.
3.	Освещение в СМИ опыта и результатов деятельности ПОМО и депутатов по решению муниципальных проблем	Информирование населения о результатах решения местных проблем
4.	Использование «электронной демократии »- интернет технологий в практике ПОМО, депутатов и жителей.	Оперативное решение муниципальных вопросов и доведение информации до жителей.
5.	Трансляция заседаний Совета депутатов (комиссий) по местному каналу телевидения.	Гласность решения муниципальных проблем
6.	Представление наиболее отличившихся жителей, а также депутатов к поощрениям от Совета (награждение грамотой, ценным подарком).	Публичное признание заслуг населения и депутатов при решении вопросов местного значения.
7.	Участие депутатов в общественной жизни муниципальных образований – района и сельского поселения.	Доведение до жителей гражданской позиции депутата.
8.	Содействие и первоочередная помощь активным жителям в решении местных вопросов	Создание определенных привилегий активным жителям избирательного округа.
9.	Представление актуальных вопросов от жителей избирательного округа на рассмотрение профильных комиссий Совета и «час администрации» муниципального образования.	Оперативное решение местных вопросов
10.	Ведение совместного приёма населением депутатом, представителем от администрации и соц. активными жителями.	Оперативное решение вопросов, поставленных жителями.
11.	Повышение оплаты труда муниципальных депутатов, работающих на непостоянной основе и помощников депутатов.	Повышение эффективности работы
12.	Внедрение в практику критериев объективной оценки (самооценки) деятельности депутата в ПОМО (бальная оценка) и избирательном округе (индекс депутатской эффективности)	Объективизация результатов деятельности депутата в ПОМО и избирательном округе
13.	Представление годового отчета депутата с использованием современных компьютерных технологий и его публикация в местных СМИ	Наглядная демонстрация результатов деятельности депутата.
14	Участие депутата , совместно с активными жителями в корреспондентском расследовании.	Решение острых проблем жителей избирательного округа.
15.	Проведение всеобуча с жителями избирательного округа по муниципальному праву и МСУ	Оказание методической помощи жителям в освоении МСУ.

Следующий важный шаг повышения социальной активности жителей – широкое их привлечение к участию решения местных проблем. Известно, что даже в странах с высоким уровнем демократии не все жители принимают активное участие в местном самоуправлении. Поэтому «ставку» власти делают, как правило на первую типологическую группу жителей. Постепенное вовлечение в данный процесс и других категорий граждан также уделяется пристальное внимание.

Однако следует учитывать тот факт, что в группе «временно активизируемых наблюдателей» встречаются иногда жители, у которых за внешней показной активностью кроется конъюнктурная цель – быть ближе к власти, решить свои личные проблемы и др. В основном это экзальтированные личности и работать в команде они не могут. Опыт показывает, что при решении местных проблем легче найти «общий язык » с «социально пассивными людьми» нежели с «временно активизируемыми наблюдателями» .

В РФ МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130 п.2 Конституции РФ). Вместе с тем, о таких формах народовластия как правотворческая инициатива осведомлены только -1,2% жителей, публичные слушания- 2,1%,местный референдум – 3,5 %, голосование по отзыву депутата или другого лица выборного органа МСУ- 2,1 %.

Тенденция последнего времени – низкая явка жителей для участия в муниципальных выборах. Так на досрочных выборах 18.05.14 г. глав муниципалитетов в Подмосковье она составила в Орехово - Зуевском районе - 18,4%; городских поселениях Красногорск и Сергиев Посад – 16,8 и 10,1 % соответственно. На едином дне голосования 14 сентября 2014 в г.п. Красногорске всего 11%. В майских «субботниках» по уборке территории населенных пунктов приняли участие только 6 % жителей муниципальных образований области.

Необходимо отметить, что нежелание населения участвовать в публичной жизни это не только местная, но и общероссийская проблема. По данным социологического опроса в общественно- политической жизни России принимают участие только 20 % населения.

Следовательно, назрела объективная необходимость принятия оперативных мер направленных на создания условий для повышения социальной активности жителей в муниципалитетах. В первую очередь - совершенствование системы работы административных органов с населением и внедрение ряда новых их форм (таб.2).

Таблица 2.

Организационные формы, способствующие повышению социальной активности жителей в муниципалитетах

№ п/п	Форма	Цель
1.	Профессиональна подготовка руководителей администраций (заместителей) по вопросам муниципального права и МСУ	Компетентное решение вопросов относящихся к их полномочиям.
2.	Проведение выездных приемов населения главами администраций (заместителями), совместно с депутатами и соц. активными жителями.	Быть в «шаговой» доступности к жителям.
3.	Объективное и всестороннее освещение в СМИ опыта и результатов деятельности ТОС	Информирование населения о результатах и преимуществах ТОС
4	Введение института «старост» в каждом населенном пункте и формирование при главах администраций « Совета старост »	Быть власти в « шаговой « доступности к жителям
5	Использование «электронной демократии »- интернет технологий в практике МСУ	Оперативное решение организационных вопросов и доведение информации до жителей.
6.	Трансляция заседаний администраций по местному каналу телевидения.	Открытое решения вопросов муниципалитетов .
7	Всестороннее поощрение активных жителей (награждение грамотой, ценным подарком, поездки в города-побратимы и др.).	Публичное признание заслуг активных жителей населения .
8.	Вовлечение активных жителей в общественную жизнь муниципальных образований (выступления на мероприятиях, участие в конференциях, включение в общественные Советы и др.).	Уважение к личности, ее заслугам в области МСУ
9.	Предоставление возможности обучения активных жителей по вопросам МСУ (семинары, конференции и др.).	Получение знаний в области МСУ
10.	Рассмотрение актуальных вопросов поселений на собрании (сходе) жителей	Коллегиальное решение вопросов жителей избирательного округа
11.	Ведение совместного приёма представителями администрации, депутатом и старостой .	Оперативное решение вопросов, поставленных жителями.
12.	Внедрение в практику объективных критериев оценки (самооценки) деятельности руководителей администрации	Объективизация результатов деятельности руководителей МО в работе с жителями
13.	Представление годового отчета главы перед жителями с выделением раздела - работа с жителями	Наглядная демонстрация результатов деятельности главы и его заместителей по МСУ
14	Проведение совместных хозяйственных обходов населенных пунктов - представитель администрации, староста, местный депутат	Оперативное и плановое решение острых проблем населенных пунктов
15.	Организация широкого всеобуча с жителями поселений по муниципальному праву и МСУ	Информированность жителей о системе МСУ, его преимуществах

Известно, что оценка деятельности органов МСУ проводится на основе Указа Президента РФ от 28.04.2008г.№ 607 « Об оценке эффективности деятельности органов МСУ городских округов, муниципальных районов и постановления Правительства РФ от №1317 от 17.12.12г.

С целью объективизации результатов деятельности руководителей администраций (заместителей) в контексте их работы с жителями (депутатами) по решению местных вопросов предлагается ввести критерий - индекс эффективности работы руководителей (заместителей). Он рассчитывается следующим образом:

Следует подчеркнуть, что данный показатель может быть рассчитан как за определенный срок работы руководителей (заместителей) муниципальных образований, так и по профилю вопросов, поступающих от жителей.

Fokin formula

Таким образом, реализация на практике законодательных и организационных механизмов повышения социальной активности жителей и муниципальной власти является не только основой для дальнейшего поступательного развития муниципалитетов, но и народовластия в РФ.

___________________________________________________

[1] Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131 ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.